CQADI观点丨重庆母城历史空间肌理与城市更新(下)

科研技术
2021-05-07

前言

城市更新是当前建设的重要形式,城市更新的管理方法、技术理策略也在日趋完善中,但城市更新行为政府“一头热”、更新切入点分散,功利性较强,未能使城市历史空间特色和文化特色得以整体化的保护发展、体现出城市因积淀而产生的文化优势与潜力的问题也比较突出。本文拟以重庆母城历史空间肌理为研究对象,为城市更新引入新的理念,为补齐目前城市更新工作的短板提供新的思路。

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母城更新面临的问题

01 规划管理

国内规划长期以土地经济为导向的理念,大拆大建式的旧改曾经屡见不鲜。“尊重本地历史和现实交织而成的社会和经济网络结构,而不是占用大片土地来建立松散的城市结构”(法国.葛莱蒙),避免“建设性破坏”地进行存量提质与城市更新才是符合时代的需求的科学道路。对历史城市环境实施整体性保护其实不完全是规划技术问题,更大程度上是规划观念问题。

过去几十年,中国城市一直以产业经济为导向进行规划建设,不断提升发展程度的同时,也造成城市空间同质化日趋明显。目前全国大中城市旧城改造的工作主要在建设管理部门为主导下开展,在其提出的“消隐患、提环境、补配套、强管理、留记忆”的目标上取得了一定成效,但规划管理部门作为城市发展的上位控制者却在此领域内存在介入不深的情况,导致在城市更新推进过程中每每陷入一些误区,成为中国当前城市更新中存在的主要问题,也是国内外研究中尚未深入化和系统化的新问题。增量扩容时期的城市规划手段对更新并不适应,对目前的非整体更新项目规划基本履行的是只议不批,一些必要的配套功能处于无证建设状态。

在这样的时代背景下,重庆渝中母城有机更新将是体现时代适应性、战略长远性和地域原生性,形成生产性与宜居性并行,人口规模、结构和分布科学,消费能力和结构合理,具有历时性生长空间特征的山地城市的建设模式。

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02 资金

当前需求侧改革与经济内循环的强化、产业重心的转变、城市建设从增容扩张向存量更新的转变,以及人口增长持续下降的问题,都对渝中的有机更新提出了迫切的新需求。在这样的时代背景下,母城有机更新应该更具有时代适应性、战略长远性和地域原生性,最终形成生产性与宜居性并行,人口规模、结构和分布科学,消费能力和结构合理,具有历时性生长空间特征的山地城市。

近年来集中了众多优势历史文化资源的半岛老城区开展的城市更新效果还没有深入渗透到城市的有机生长中。依托山城固有空间特征的网红城市现象带来了足够的流量红利,但却没有带来充分的经济效益和文化影响。现有控规作为新城建设的管控工具不能适应城市更新改造活动,现有土地使用政策制约了城市更新的深度并导致土地资产不能吸引资本。

03 营运后效

城市更新后营运机制不完善,导致缺乏长期维护升级、自我良性发展的能力。对于非整体更新区,单纯的政府投入升级,既没有挖掘出既有建成区的土地潜力,也没有形成足够规模的新的经营产业,没有改变物业、管理的经济关系,反而容易形成物业经费来源变少、物业责任工作扩大的情况。

其它城市更新的发展和改革

《上海市城市更新实施办法》(2015.5):陆续出推出盘活存量工业用地、“城中村”改造、旧住房原拆原建等措施,创造了一些新的政策,如规划上允许土地性质的减容和转换、允许按不低于现状规划条件进行更新建设、土地补价后改变用途等。

《广州市城市更新办法》(2015.9):发布《中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》,推出一系列创新政策,如以允许协议出让进行土地供应、原土地权益人可自行申请改造“三旧用地”、工改商按市场评估价的相应百分比补交出让金等。

《深圳市城市更新办法》(2016.11):取消双百征收签约要求、公权力介入搬迁保障市场主题顺利推进、对完成处罚的违法用地和建筑可进行确权等。

《成都市城市更新实施办法》(2020.4):推出规划和土地的创新政策,如容积率异地转移、生地熟挂、补价变更土地用途等。

母城更新的新对策

对策一:编制《渝中母城肌理保护规划》、深化《渝中母城更新规划》,明确更新的战略目标、基本思路、技术手段、管理办法制定。

01 挖掘历时肌理、打通历史经络,串联城市文脉、有机融入自然

城市肌理是历史在现代空间中的存在,其自然环境影响是第一因素,因而也是体现山水城市、生态发展的根本。

近代中国的城市规划方式,是一种基于土地经济的规划体系,以产业布局、机动交通为基本骨架,并没有将城市本身的历史形态发展规律纳入考虑的范畴。基于这样的规划思路,即使在城市更新建设中,城市自身的历时性有机演进的潜在特征仍然会得不到整体性的认识与重视。一些规划和城市设计往往把车行道路等同于城市路径,将视线通廊等同于肌理间隔。正是因为近代社会的发展,使得在城市建设中技术生产力相对自然力的对比发生了倾斜,空前的改造能力、机动交通的巨大运力和效率,既使城市建设摆脱了对环境的依赖,也使城市建设失去了对环境的足够尊重,城市的发展失去了人文与自然平衡交互、有机生长的规律。特别是国有土地制度下的城市规划,空间肌理的保护和延续更容易因制约甚少的大规划被忽视。巴黎、罗马等具有悠久历史的大城市,分散的土地所有权从很大程度上使城市空间得到足够的尊重。城市发展中出现的“千城一面”问题,从根本上说,不是风貌保持或者历史街区保护的问题,自然也无法从这个层面去解决。文化本身具有的流动性,特别是项目间相互的影响、搬迁借鉴,更使得城市体验的差异性被淡化、趋同。而作为具有巨大的城市旅游流量和产业发展目标的渝中区,这种问题的存在必然会影响到城市发展的持续后效。

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重庆母城在长时间有机生长中积淀下的城市文化要素,就像一套丰富的语言系统,最终依附在城市的历时性肌理上,既表现为山水地貌和树木岩石等被保留自然要素,道路骨架、牌楼水井、祠堂古迹等被保留的人文要素,也表现为建构筑物的修葺、翻新重建中对空间秩序的保持上,还体现在地名、路名、建筑名间的历史联系和礼制关系上。这套语言系统的词汇在互文性的网络联系中形成城市文化的整体意义。如果将词汇孤立地保留,也是就将城市的历史元素孤立地保护,那就是互文性网络关系的崩塌,城市文化也就失去了整体意义。

因此,在现有渝中区母城空间肌理的基础上,通过挖掘母城历史发展的资料,分析母城空间演进与自然环境的内在关系,确立母城肌理系统的基本格局以及发展的规律导向,将既有的文化要素、恢复的文化要素及生长的文化要素在肌理系统中重新联系起来,使空间和人文成为一个整体的信息系统和感知系统,将是《渝中母城肌理保护规划》的工作与目标。

其中,肌理系统确立的基本要素为:山水城市的环境空间关系;历史道路、通廊、其它开放空间和建构筑物、地物以及历史人文信息的空间关联。

02 保护肌理,立足文脉,规划更新,生长有机

作为指导城市更新建设的《渝中区城市更新规划》,如果依然受制于近代规划土地经济的思路格局以及抽象化、指标化和几何化的规划方式,则依然不能从根本上阻止城市更新中城市空间历史要素的零散化和整体特色的丧失,以及随之而来的城市文化特色趋同和城市体验平淡化。现《渝中区城市更新规划》提出了编制城市更新方案,但还存在两方面问题:一是越过了更新主体;二是研究局限于更新地块内或周边。因此,《渝中区城市更新规划》的深入和调整,有必要以所设想的《渝中母城肌理保护规划区》为基础,除了在“减量、增绿、留白、提质”方针下达到“消隐患、提环境、补功能、留记忆、强管理”的工作要求外,还应在更整体的空间认识角度和更广泛的人文关联高度对渝中区的城市更新提出要求。通过《渝中母城肌理保护规划区》在城市更新建设中的落实,不仅能保护好既有的城市和环境关系、既有的城市历史空间脉络,体现城市与环境和谐共生的发展特色,更能将历时性发展中零散化的文化元素重新联络起来,将文化元素间的互文性潜力挖掘出来,将孤立的词汇编织成整体的城市文化篇章,可持续地保持住城市的山水地理特征和人文特色。

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对策二:编制《渝中母城更新土地使用办法》,分片落实更新项目使用性质与容积率的局部调整,为土地受让人增添程序、更新建设的固产增益合法性提供基础条件。

01 局部改性、增容的必然性

城市更新中必然会出现局部增容的情况。对于非整体更新的区域,一方面社会公共功能的增补、基础设施的升级等可能造成加建、附建、新建和局部建筑使用性质改变的情况;另一方面,被破坏空间肌理的恢复、断续界面的填补等,也可能造成加建、附建、新建等建筑形态调整修补的情况,疏理通路也很可能会产生新的商业界面并可能带来建筑使用性质的改变。

02 市场规律和城市自身特点

城市更新和其它市场行为一样应体现“出资—受益”对应,“权益—责任”对应原则,作为有力引导、持续推进的基础。政府作为整体管理和战略规划者,控制城市的整体发展方向,平衡局部的调整。城市更新涉及的土地功能、容量变化,从整体上是平衡发展和经济增益的,在局部调整中因功能调整、容量减少造成的土地损益在其它区域规划中形成的增容和增益平衡,也支持了周边区域的发展。而城市更新中局部调整因功能调整、容量增加造成的土地增益,则是引入第三方资本参与的重要直接条件。

从规划技术上和实际影响上看,更新区局部更高的容量和功能的调整具有可能性。以东京、香港等具有长期高效运行、整体健康的高密度高容量城市的经验来看,在现代公共交通体系等配套的支持下,城市空间具有很高的承载潜力。因此在一定的区域范围、一定的配套完善和提升的支持下,一些更新区是具有增容条件和合理性的。这也符合中央“坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”工作要求中“坚持集约发展”,提高土地效率的总原则。而增容带来的固产增量增值需要得到授权与认可。

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同时,即使学习北上城市的产业经验,将人口结构向最高效方向引导,将产业向最高价值类型引导,也应看到:一方面重庆自身经济、技术条件和资源占有情况不同,依样画瓢难以在城市间竞争中赶上;同时单纯划一的减容减量、非主流产业迁出,造成人口结构失衡、产业单一,会明显损害城市更新区的功能完整性,造成城市居住性下降,城市文化空心化,影响城市的文化独立性和持续发展。

03 局部改性、增容的技术和政策方法

局部改性、增量是以《渝中区更新规划》为上位条件,论证规划的必要性即更新规划目标,论证技术可行性即从配套相关等论证土地使用的承受度与合理性,论证相关利益保障性即对已出让使用权土地增加土地受让人后对既有受让人产生的利害关系;然后以“无害共用原则”对已出让土地增加土地受让人,在法定程序上为更新中建筑物的改建、加建、新建确权开辟道路,以固资增益作为第三方投资的基本保障。

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撰稿

第一建筑工作室 王凯