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CQADI观点丨借助城市运营视角优化规划思路 ——江津区中心城区产业规划的启示

文化交流
2020-11-05

如何看待城市产业规划?应该说,不同专业、不同部门有不同的侧重。但是从规划的立意和思路来说,我们恰恰需要突破各专业视角的局限,以便“从森林的角度去观察树木”。

“实践是检验真理的唯一标准”,而城市运营就是城市规划的实践。从城市运营的角度来思考城市产业,将为其补充三个宏观视角:城市、实践、运营,这正是规划价值上的整体观和实践观,也将助我们在规划思路上更加高瞻远瞩。

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本意

本规划的基本要求是对城市配套产业的现状和需求进行分析、合理布局,并重点对“小散乱污”企业集中区域提出整治方案。

【城市运营·耗散结构】

——城市运营三要点

日本宫崎辰雄曾经将城市经营的内涵概括为三个要点:高效地提供城市公共服务;涵养税源以确立城市的财政基础;与市场经济所导致的外部负效应相对抗,维护公共的利益。上述意思可以简单地理解为:输出公共服务和输入财政税收,并在此过程中维护公共利益。

——城市运营中的耗散结构

从本系列文章第一篇《城市战略与城市经营:城市规划的“上下求索”》中,谈到在城市竞争模型中,城市本质上是一个具有极强综合性的超级公共服务平台,企业和人是最主要的流动要素。从城市运行的角度来看,这是一个典型的耗散结构:这个平台需要消耗城市财政和现金以维持其基本运行,同时,平台会输出基础设施和公共服务,以吸引企业和人。企业和人在消耗、享用公共服务的同时,实现经济生产,从而为平台输入税收,巩固城市财政。这是一个动态平衡的关系,平台服务和流动要素的输入输出形成了这种耗散关系,正是这个耗散结构维持了城市运营的动态平衡。

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图1:城市运营过程中的耗散结构关系

——城市运营中的两个关键

在这一过程,有两个关键点:一是要充分维护公共利益,二是需要平台服务不断改善和升级。这两点正是这个结构健康发展的根本,城市服务能力的持续升级意味着城市竞争力的提高,就可以源源不断地吸引企业和人,不断增强城市活力,整个过程犹如“逆水行舟”,不进则退。

【立意】

从城市的角度来说,所有的规划动作最终都应该促使城市更好运行、更有活力。

产业是城市的一部分,它的规划实践也应该遵循城市运营的规律,如果说产业规划的基本任务是促使产业有序发展,那么它的最终意义也应该使城市健康运营、充满活力。因此,我们可以把它的思路和目标朝着城市运营的方向再延伸一步,具体来说即:涵养税源以巩固财政、增强公共服务以提高竞争力、维护公共利益以维持健康发展。这便是“立意”。

【延伸:价值指向】

规划任务书中的主要内容要求是:城市配套产业规划;“小散乱污”企业整治;投入分析;空间价值分析;配套政策需求分析。这是产业规划的具体要求,如果我们把它抽象到城市的角度,推理其技术路线,延展其规划价值指向,使其与城市运营衔接,则可以梳理出以下逻辑关系:

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图2:规划任务的价值指向延伸

如果进一步分析这三个核心任务,并纳入到城市运营的逻辑框架中去表述,那就是:面向未来,对城市配套产业进行改造升级,促进城市经济增长,持续涵养税源以巩固城市财政基础;同时,整治“小散乱污”,减少对城市生活的干扰,与市场经济所导致的外部负效应相对抗,维护公共利益;针对整治后的城市空间,进行价值分析和优势再造,并补充公共服务设施和空间,增强城市公共服务能力。

【基本思路】

规划的缘起来自于几个方面:一是城市配套产业发展的体系化需求;二是城市企业生产排污不合规和不达标的问题;三是小散乱污企业对城市生活的干扰。这些需求和问题就是规划编制的动力和根源,规划应该予以重点考虑和合理解决。

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图3:基于任务解读形成的基本规划思路

从规划任务界定来看,主要有两个层面:一是城市配套产业的梳理和规划;二是针对其中“小散乱污”的整治。前者是一个整体系统的总安排,是目标导向的;后者是具体问题的详细解决,是问题导向。后者是前者的一个子项和特殊问题,需要提出针对性的解决方案。从技术路线上来看,上述问题的解决并不复杂,综合任务书要求和现状发展情况,按照规划的一般规律和程序,便可初步形成一个基本思路,具体如图3所示。

【思路优化】

思路优化是以基本思路为蓝本,补充“城市、实践、运营”等宏观视角,延伸价值指向,植入城市运营逻辑,寻求更加深远的意义。具体内容主要体现在以下三个方面(具体思路框架如图4所示):

——城市配套产业:聚群延链,做大产业,增加城市税收

如何为城市生产生活配套,从常规的技术思路上讲,该部分的产业规划需要根据生产生活的核心功能来配套,从某种程度上来说它是由核心产业所决定的,是附属的和被动的,长期以来是“为他人作嫁衣裳”的角色。优化思路后,需要主动出击,配套产业也可以有所作为:

(1)主动出击,做大产业。从城市运营的角度思考,城市配套产业也是增加城市税收的重要途径,在这种价值指向下,可以主动把城市配套产业做大做强,精耕细作,强化产业群、延伸产业链,增加产业附加值,做大城市配套产业。

(2)智慧生活,提前布局。目前,在面向未来智慧城市的风口上,提前布局相关智能生活配套产业,应该说是很好的供给侧改革,也正好解决了“人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

(3)内循环新机遇,发力配套生活消费产业。尤其是在当前后疫情时代的大背景下,经济全球化倒退和国际形势恶化,中央提出了以内循环为主的双循环发展格局,国内生活消费将成为未来经济发展的重中之重。因此,变被动为主动,从思路上来说,不仅是城市运营的需要,更是地区产业发展的一个新突破和新方向,从技术上来说,这也可以成为规划上的一个亮点。

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图4:思路优化框架示意图

——小散乱污整治:规范企业行为,维护公共利益

应该说,小散乱污整治本身就是维护公共利益的体现,但是局限性在于,对小散乱污的界定源自于相关部门的台账统计,这里需要进一步思考的是,那些虽然不在台账界定的小散乱污范围内,但是企业生产对环境有干扰的、对公众生活有影响的、以及由于空间布局不合理影响人们活动的,都在公共利益考量的范畴。这样的企业也应该纳入到相关的整治规划中去,这就延伸为一种根本上的产业发展规范行动,并最终实现对局部经济集团利益的治理和管控,从而将完整的公共利益还原给人们。

——空间优化建议:预控空间资源,强化公共服务能力,输出公共服务

投入分析和空间价值分析是一种经济性评价,它阐明了整治过程中政府在操作层面所面临的财务问题,与之伴随的是搬迁整治之后的“空地”如何使用的问题。关于这个问题有两个比较传统的方法,一是暂时维持空地状态并进行预控,未来连同周边地块按照控规确定的用地条件进行土地储备,并进行统一的开发建设,但控规实施的时间和时序是不可控的,“空地”闲置亦有浪费的嫌疑;二是,根据配套产业布局的思路,将合适的配套产业项目“回填”到此类“空地”中,可以暂时与现状城区配套产业需要相平衡。

但是,基于城市运营的思考,这里恰恰是“输出公共服务”的好机会。这些小散乱污往往有其历史原因,多数位于旧城中人气和相关需求旺盛的地方,这些地方往往人口密集、配套缺乏,而基于此类“空地”的微改造,可以适时植入城市绿地、广场、幼儿园、公厕等公共服务功能,从而增强地区公共服务能力,达到输出公共服务的目的。

总之,思路优化是在基本思路上的一种逻辑延伸和价值提升,是一种更宏观的视野和更深远的筹划,以竭力为城市谋划一个更好的未来。

【结语】

产业规划有自身的技术逻辑和经济目标,而城市运营为其规划思路提供了更加深远的价值指向,并增加了三个宏观视角:城市、实践、运营,这使得产业规划在思路上递进到了一个更高的层面:基于城市整体的高度、面向实践的维度、兼顾运营的角度。与此同时,在技术操作上,也有三个要点(输入城市税收、输出公共服务、维护公共利益)可供衔接,这对于规划思路的形成又多了一个检验和优化的工具。

从思路到方案,再到实践落地,这中间需要足够的决策勇气和决心,也会面临多因素干扰、多领域羁绊,一个理想的思路最终也未必能够完全实现,但至少在思路上和思考深度上,给出了一个可能性,而这种思考恰恰是我们作为规划师把控方案走向的底气和信心。

《江津区中心城区产业规划》团队介绍

 

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撰稿

规划设计院 代伟国 蒙明莲